摘要：美式“行政罚款”表现形式，是由行政机关向地方法院对违法行为人提起民事诉讼，并经过这一道民事诉讼程序产生“行政罚款”的决定和罚款金额。            

6月21日，快播公司诉深圳市监局2.6亿罚款一案二审在广东省高院开庭审理，2.6亿的天价罚款一直是各方的关注点。

 

 ▲深圳市快播科技有限公司创始人王欣 

“行政罚款”向来为人津津乐道，天价罚款则因为数额庞大而容易上头条，谷歌就曾因违规发布非法医药广告一事被“罚”过5亿美元，折合人民币30多亿元，但国人对美式“行政处罚”的理解，在很多关键点上存在误会。

许多人将“罚款”和“罚金”混淆。“罚金”（Fine）指被处罚单位已为司法机关确认触犯刑律，法庭根据刑事处罚需要而处以的、要求被处罚单位支付一定数额金钱的惩罚；“罚款”（Civil penalty）则是指被处罚单位不被认为构成刑事犯罪，但涉嫌违反其它民事法律，故而处以金钱方面的处罚。简单说，前者是对犯罪的惩处，而后者则是对一般违法违规行为的处罚、或者和解交换条件。

“行政罚款”严格来说，在美国法律体系中属于民事处罚、而非行政处罚范畴。在绝大多数情况下，美式“行政罚款”表现形式，是由行政机关向地方法院对违法行为人提起民事诉讼，并经过这一道民事诉讼程序产生“行政罚款”的决定和罚款金额，直接由行政机关宣布的罚款决定称为“行政裁决”而不称为“罚款”，且较大数额的美式“行政罚款”仅在极个别情况下才会如此。

 ▲2011年，谷歌与美国司法部达成和解协议，支付5亿美元给司法部。

理论上根据美国宪法第五修正案，任何行政处罚都应召开听证会，但事实上为提高行政效率，根据《联邦行政程序法》，各行政机关根据国会授予的“规则制定权”，可制定三种类型的规则（实体性规则、程序性规则和解释性规则），而根据实体性规则的制定权原则，只要处罚符合规则且不超过数值封顶上限，就可以进行“行政罚款”。

许多人对美式“行政处罚”的数额计算公式茫然不解。美式“行政罚款”按照规定适用两种“罚款封顶数值计算公式”，即根据通胀率及最近5年消费指数乘以基本系数，或根据被处罚者非法所得作为处罚上限。

除此以外，在诸如环保、消费安全、反垄断等领域，还普遍实行“按日处罚”的方式，即只要违规行为不停止，每天都被视作一次单独的需处罚违法行为，这种最初在1970年《美国联邦清洁空气法》中针对大气排污单位的处罚原则，如今被推广到越来越多的领域。

 ▲牵头调查谷歌的检察长詹姆斯•科尔称，这是历史上政府对公司开出的最大的一笔罚款之一。

“按日处罚”可以有效绕开“罚款封顶数值”，令违规者受到异乎寻常的严厉处罚（如“清洁空气法”规定的日罚款封顶数值是25000美元，但“按日处罚”则一年最多可罚款912.5万美元。如今惊爆世界的许多“天价罚款/和解金大单”，就是通过“按日处罚”的公式计算出来的。

 

如前所述，美式“行政罚款”较少采取“行政手段”即通过行政机构直接下达罚款令的方式来执行，而一般采取行政机构提起民事诉讼、民事法庭通过法律程序进行罚款的手段，这主要是为了避免争议，同时贯彻司法权和行政权相互制约的原则，且这样做也为被处罚单位寻求“和解”提供了转圜余地。

从法律意义上，被处罚单位支付“和解金”从而换取对进一步处罚的豁免，这笔“和解金”同样属于美式“行政罚款”范畴，且“和解金”数额一般也通过前述计算公式产生。

 

为提高行政效率，在有关方面认定直接行政处罚更“经济”时，会采取不通过民事诉讼而直接进行行政罚款的“简洁”手段，而“和解金”的存在和普遍应用，同样是基于所谓“行政效率优先原则”，即为避免长期陷入行政诉讼程序靡费纳税人税款，避免消耗更多公共资源和尽快完成处罚程序，可以通过让被处罚者支付“和解金”的方式“快速结案”，其结果是处罚程序简洁，速度比正常程序快得多，但被处罚者所付出的代价也会轻得多。

由于“简洁”手段很难界定“哪些适用、哪些不适用”，而“和解金”又被许多批评者认为“令富者强者受益”、“构成事实上的不平等”，因此长期以来都是美式“行政罚款”中争议最大的部分。

 

▲那么，谷歌被罚的这5亿美金到底去了哪里？

至于“行政罚款”的使用与支配，美国各行政机构、各行政处罚领域对“行政罚款”的支配细则有所不同，但总的原则是一致的，即首先，罚款必须上交国库，其次，罚款的主要用途为补充执法经费（即所谓“执法优先”），其次则为所谓“哨奖”——将相当一部分罚款用于奖励向行政机关举报违规行为的举报者（称为“吹哨人”）。

通行的做法，是设立一个专项基金，将行政罚款注入这项基金，前述用度都由基金拨付并建账，每个财政年度需向国会报账并接受审计长审计。为防止行政单位“作弊”，各项用途都有年度和单笔拨款上限，而“基金池”也有“溢出”规则，即一旦每个财政年度末“基金池”中总的非债权金额超过“溢出线”，则超出部分会被自动转拨联邦国库总基金。

如上所述，美式“行政罚款”体系较为完善，且通过环环相扣的相互制约、监督体系和“容错”、“转圜”余地的设置，确保了执法威慑力和行政效率的相对平衡，有许多值得借鉴、取法之处。

完
               

（本文系UC头条 “不服来辩”原创栏目出品，转载请联系授权。投稿请发至bufu.uc@aliyun.com。）